공공부문 비정규직 정규직 전환 후속과제
2020.11.01 13:29
김철·엄진령·황선웅·김경근·김세진. (2020). 『공공부문 비정규직 정규직 전환 후속과제』. 사회공공연구원 연구보고서 2020-03.
본 연구는 비정규직 노동자의 전환 전후 고용 및 처우개선 실태에 대한 조사 및 정책에 대한 평가, 각 기관별 구체 사례에 대한 조사 등을 통해 정부의 전환 정책을 평가하고 공공부문 고용개선 등을 위해 필요한 법제도적 개선사항들을 제시하는 것에 목적을 두고 있다.
제2장에서는 공공운수노조 조합원 설문조사를 통해 공공부문 비정규직(무기계약직 포함)의 노동조건과 정규직 전환 정책에 따른 노동조건 개설실태를 살펴보았다. 본 연구의 결과는 이번 공공부문 정규직 전환 정책으로 비정규직의 처우가 큰 폭으로 개선되고 정규직 전환자의 일자리 만족도가 올라갔다는 고용노동부의 2019년 5월 조사 결과와 상반된다. 고용노동부에서 강조한 임금인상 효과의 상당부분은 정규직 전환 그 자체의 효과라기보다는 같은 기간 추진된 최저임금 인상의 영향이 큰 것으로 보인다. 대신, 본 연구의 결과는 2008년 및 2017년 8월에 실시된 국가인권위원회 공공부문 무기계약직 설문조사 결과와 매우 유사한데, 이는 이번 정책에도 불구하고 공공부문 노동자의 노동조건이 유의하게 개선되지 못했음을 의미하며, 향후 더욱 적극적 처우 개선 대책이 필요함을 시사한다.
제3장에서는 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관, 그리고 교육기관의 분야별로 공공부문 비정규직 정규직 전환 사례를 검토했다.
제4장에서는 공공부문 비정규직 정규직 전환 이후 교섭구조 및 임금정책 추진의 쟁점에 대해 살펴보았다.
제5장은 공공부문 정규직 전환 이후 법·제도적 개선 과제를 다루었다. 우선 공공부문 고용구조 개선 과제와 관련하여 공공부문 인력 운용 원칙으로서의 공공성과 노동권 보장을 제시했다. 또한 무기계약직이 차별 없는, 근로기준법상 ‘기간의 정함이 없는 고용’이 되도록 하여 2007년 기간제법의 한계를 뛰어넘어서야 한다.
기관별·전환형태별로 고용 및 처우개선 과제를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 중앙행정기관의 경우에는 명칭 부여에 지나지 않는 공무직에 대한 실질적인 처우개선과 조직 내 지위 안착화를 위한 공무직 제도화, 처우개선을 제약하는 예산지침의 폐지와 공무원과 차별되지 않는 적정한 처우의 보장이 필요하며, 임금체계 및 관리규정조차 없는 경우에는 그 체계를 마련할 필요가 있다. 둘째, 지방자치단체의 경우에는 정원 및 예산 확보, 그를 위한 공무직 노동자들과 중앙부처와의 교섭 혹은 최소한의 협의구조 마련, 조례 제정에서부터 법률 개정을 포함하는 공무직 제도화가 필요하다. 셋째, 공공기관의 경우 무기계약직으로 전환된 노동자들에 대해 분리 운영이 아닌 동종 유사업무로의 재편입과 그에 따른 처우개선, 차별을 위한 분리 운영의 경우 해당 규정의 폐지 등의 정비, 동종유사업무가 없는 경우라 하더라도 차별을 최소화하는 조치 등이 필요하다. 자회사 전환의 경우에는 자회사 설립목적에 대한 규제를 통해 인력 공급을 목적으로 하는 형태의 자회사를 폐지해야 할 것이다. 자회사 노동자들의 처우 개선을 위해서는 형식적인 원하청 협의체가 아닌 원청 모기관이 보유한 권한에 대응한 사용자로서의 책임을 제대로 지우도록 해야 한다. 마지막으로 교육기관의 경우 지역별로 차등이 존재하고, 공무직과의 격차뿐만 아니라 교육공무직 내에서도 직종간 임금격차가 존재해 이를 해소하는 것이 필요하다. 이에 대해서는 각 교육청의 자치로 포장될 것이 아니라 교육부에서 그 기준을 마련하고 각 교육청의 고용 및 처우개선을 이끌 수 있도록 해야 한다.
공공부문 교섭구조 및 임금정책·제도 수립 과제와 관련해서는 우선 중층적 교섭구조의 확보를 제안했다. 공공부문 비정규직 문제가 결국 정부 예산과 정책에 좌우되는 만큼, ‘실질적 사용자’인 정부가 교섭에 나서도록 해야 하는 것이다.
공공부문 무기계약직의 처우개선을 위해서는 공공부문의 보상 및 처우 기준이 우선 정립되어야 한다. 이를 위해 정규직의 임금수준 및 임금체계를 포함한 공공부문 전반에 대한 실태조사가 필요하다. 공공부문에서의 처우 및 보상 기준 정립을 위한 원칙으로 생활보장 원칙, 공정성 원칙, 그리고 집단성 원칙을 도출해 볼 수 있다.
공공부문에서의 보상 및 처우 기준 정립의 핵심은 공공부문 무기계약직이 현장에서 겪는 부당한 차별과 신분의 구분에 따라 필연적으로 생기는 차이를 어떻게 구분하느냐에 있다. 직종간의 과도한 임금격차와 차별, 정규직과 무기계약직을 포함한 비정규직간의 과도한 임금격차와 차별을 어떻게 해소할 것인가에 대해서 먼저 고민해야 한다.
공공부문 무기계약직의 대안적 임금체계 마련과 관련해서는 공무원을 제외하고 공공부문 무기계약직을 모두 포괄하는 통합적인 교섭구조 및 임금체계를 마련할 필요가 있다. 공공부문 무기계약직 전체를 포괄하는 통일적인 임금테이블 마련이 쉽지 않다면 각 산업별로 임금기준을 마련하는 작업이 필요하다. 초기업적인 업종, 산업별 임금기준은 산별 노사관계의 형성과 함께 기존 정규직을 포함한 전체 노동조합의 과제로 추진해 나가야 할 것이다. 또한 서울시 사례에서 알 수 있듯이 형식적으로나마 무기계약직이 아닌 일반 정규직으로 전환하는 것은 의미 있으나, 차별의 완전한 제거는 아니므로, 별도 직군으로 하더라도 정규직과 무기계약직 간의 임금테이블을 통합할 수 있도록 노력해야 한다.
정부부문의 경우 공무원 임금체계가 별도로 존재하므로 공무직, 기간제를 포함한 통일적인 임금기준을 만들 수 있을 것이다. 공공기관의 경우에는 공공기관 전체 임금테이블의 통합이 쉽지 않은 상황에서 기관 내 임금테이블의 통합 노력을 기울일 필요가 있다.
공공부문의 임금격차 중 가장 문제가 되는 고용형태별, 직종간, 기관별 임금격차를 해소하고 줄여나가려면 정규직과 비정규직의 임금체계를 통합하고, 직종간 상대적 가치에 대해 전면적으로 재검토하고 개선을 모색해야 한다. 또한 기관간 격차 조정을 위한 공공부문 전체의 예산관리제도의 변경과 초기업적인 교섭구조 형성, 그리고 예산의 투입이 필요하다.
기간제 및 무기계약직, 간접고용 전반에 대한 권리보장 방안 마련은 정규직 전환 정책의 시행에도 불구하고 여전히 공공부문의 고용구조 개선을 위해 필요한 기본적 조치이다. 그런 점에서 기간제의 광범위한 활용 규제, 무기계약직 노동자에 대한 차별해소, 민간위탁 명목으로 외부화되는 간접고용을 막기 위한 규제 조치가 필요하다. 이를 위해 고용형태를 이유로 한 차별의 금지, 간접고용, 기간제 근로자 사용에 대한 제한 등을 목적으로 하는 ｢근로기준법｣ 개정은 계속 추진되어야 할 제도개선의 방향이다.
행정기관 및 교육기관의 공무직을 정식 직제로 명시하고, 관련 제도를 마련하는 것을 통해 공공부문 내에 공무를 수행하는 자로서의 지위를 확인하는 것이 필요하다. 현재 공무직 노동자들의 조직내 직업적 존엄성 확보의 시급한 필요성, 공무직의 범위를 공무원이 아닌 노동자 전반을 포괄하여 확대함으로써 공공부문 고용의 질적 제고를 꾀할 수 있다는 가능성, 민간 비정규직 사용 규제를 선도한다는 실효성 등을 고려할 때 공무직법의 제정과 같은 제도적 조치는 유의미하다.
공공기관의 경우에는 대부분이 자회사를 신설하는 방식으로 전환이 이루어졌기에 출자회사 관리를 중심으로 제도개선방안을 제시하였다. 우선적으로는 단순한 인력공급을 목적으로 한 자회사 설립을 규제해 나가면서, 장기적으로는 자회사 설립이 마구잡이로 이루어지지 않도록, 또 기존에 설립된 자회사라 하더라도 재검토를 통해 모기관이 환수조치할 수 있도록 하는 기준을 제시하였다. 자회사를 운영하는 경우에는 모기관의 책임성 강화가 필수적이다. 이는 자회사로 분리 운영하더라도 그 최종적 책임이 모기관에 귀속되기 때문이다.
공공기관 관련법상 모기관의 책임을 명확히 하는 것과 별도로, ｢노동조합 및 노동관계조정법｣상의 사용자 책임 강화 역시 필요한 제도적 조치이다. 민간위탁의 경우 역시 기존 민간위탁에 대해 재직영화 절차를 마련하고, 고용개선과 함께 민간위탁에 대해 보다 엄격한 관리감독 기준을 마련하는 것이 필요하다.
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