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그간 정부의 공공부문 비정규직 정책에 대한 분석과 함께 관련 노동운동에 대한 평가는 사회공공연구원 등에서 이루어진 바 있지만, 주로 주체적인 측면에서 노동운동의 대응을 중심으로 한 것이었다. 지난 10년간 정부의 공공부문 비정규직 정책에 대한 평가가 충분히 다루어졌다고 볼 수 없으며, 특히 박근혜 정부의 공공부문 비정규직 대책에 대한 평가는 연구원은 물론 노동조합 차원에서도 제대로 행해지지 않았다고 할 것이다. 이에 본 연구는 정부의 공공부문 비정규직 정책에 대한 평가와 함께 부문별 비정규직의 실태와 문제점을 총괄적으로 검토함은 물론, 그 제도적 대안에 대해 검토하고 있다.

 

 

[요약]

 

김철, 남우근, 엄진령, 이상훈(2017), "공공부문 비정규직 정책 평가 연구",

사회공공연구원 연구보고서 2017-03

 

○ 본 연구는 정부의 공공부문 비정규직 정책을 고용형태별로 나누어, 박근혜 정부의 공공부문 비정규직 대책 전반에 대한 평가와 함께, 공공부문 직접고용 비정규직 및 공공부문 간접고용 비정규직, 그리고 공공부문 시간선택제 노동의 실태 및 문제점에 대해 검토하였음.
 - 직접고용 비정규직의 경우 중앙행정기관 무기계약직·기간제와 공공기관 무기계약직·기간제, 지방자치단체 무기계약직·기간제로 나누어서 분석하였음. 간접고용 비정규직의 경우, 소속된 기관의 차이에서 오는 정책적인 차이가 두드러지지 않기에 하나의 범주로 구성하여 분석하였음. 이와 함께 공공부문 비정규직 중 큰 비중을 차지하고 있는 학교 비정규직의 실태 및 문제점에 대해서는 별도로 분석하였음.

 

○ 2장에서는 공공부문 직접고용 비정규직에 대한 정부 정책 개관, 실태 분석 및 제도적 제안을 검토하고 있음. 우선 공공부문 직접고용 비정규직의 문제점을 간략히 정리하면 다음과 같음.
 - 첫째, 꾸준히 증가하고 있는 간접고용을 논외로 하더라도, 지속적으로 기간제를 무기계약직으로 전환하고 있지만 여전히 기간제의 규모가 줄어들지 않고 있음. 무기계약으로 전환된 자리에 추가로 사람이 필요할 때 무기계약 신규채용을 하기 보다는 기간제로 선발해서 2년 후 무기계약으로 전환하는 방식이 여전히 관행으로 남아있기 때문임.
 - 둘째, 무기계약직의 고용지위 및 처우에 대한 개선이 제대로 이뤄지지 않고 있음. 형식적인 고용안정 외에 노동조건의 개선은 아직 요원한 것임.
 - 셋째, 임금 및 근로조건, 그리고 복지에 있어서 무기계약직은 구 기능직 공무원들과 비교가능하다고 생각하지만, 실제로는 기간제와 거의 동일한 취급을 받고 있었음.
 - 넷째, 기간제 고용에 대한 규제가 없고 임금도 주먹구구식으로 정해지고 있음. 비정규직 사용에 대한 규제가 없다보니 부서 사업비를 활용한 기간제 사용이 여전히 관행으로 자리 잡고 있으며, 인건비 기준이 없어서 동종유사업무 종사자의 기관별 임금 격차도 큼.
 - 다섯째, 노동계에서는 무기계약직에 대해서도 호봉제를 도입할 것을 강력히 요구하고 있지만, 정부는 직무등급제 도입이 필요하다고 보는데, 무기계약직에 대한 직무분석도 제대로 되어 있지 않은 상황임.
 - 여섯째, 지방자치단체에 대한 기준인건비제는 각 기관의 인사권에 대한 자율성을 보장하는 듯이 보이지만 인건비의 총액을 통제하며 집행 결과를 평가하여 다음해 인건비에 반영함으로써 기관들이 스스로 인력을 감축하고 외주화를 추진하게 만들고 있으며, 기준인건비에 포함되지 않는 기간제를 사용하도록 부추기는 원인이 되고 있음.
 - 이를 개선하기 위해, △상시·지속 업무에 정규직 채용 원칙 수립, △무기계약직 단기 과제로서, 직제, 정원 및 임금체계의 수립, △공무직 등의 정식 직제화를 포함한 직제 재정비, △직무급이 아닌 공무원에 준하는 임금수준, 생활급의 보장, △기간제 채용 및 활용에 대한 규제, 적정임금 보장, △정부 가이드라인의 전향적 변화 및 무기계약직 관리규정 표준안의 실효성 확보, △기준인건비제 개선, 그리고 △무기계약직에 대한 통일적 임금집행을 위한 직종별 지역별 임금표준의 정립이 필요함.

 

○ 3장에서는 공공부문 간접고용 비정규직에 대해 분석하고 있음. 그간 정부의 비정규직 대책은 직접고용 비정규직을 중심으로 전개되어 왔기 때문에, 공공부문 간접고용 비정규직 정책의 경우 ‘공공부문 용역근로자 근로조건 보호지침’을 만들고, 이의 준수 여부를 중심으로 현장을 점검하는 방식이 정책의 전부였음.
 - 간접고용 활용에 대한 비판으로 일부 간접고용 노동자들을 직영화하기 위한 시도가 이루어지기도 하지만, 온전한 정규직화로 이어지는 경우는 보기 어렵고, 대부분 시설관리공단이나 자회사를 통해 여러 개 업체로 흩어져 있던 노동자들을 묶어 관리하는 수준에 그치는 경우들도 있음.
 - 간접고용을 해소하기 위해서는 첫째, 외주화된 업무들을 전체적으로 다시 점검하고 공적 업무로 다시 내부화하기 위한 절차와 예산을 마련해야 함.
 - 둘째, 간접고용으로 운영된다고 하더라도 원청인 공공기관은 사용자로서의 책임을 져야 함.
 - 셋째, 민간위탁 및 외주화 규제 및 내부화를 위한 절차에는 시간이 소요될 수밖에 없기 때문에, 현 단계에서는 기간제 및 간접고용을 포함한 정규직 전환에 가점을 주는 방식으로 평가 제도를 개선하는 등의 조치가 필요함.

 

○ 4장에서는 공공부문에서 비정규직 규모가 가장 큰 학교 비정규직에 대해 검토하고 있음. 학교 비정규직의 증가는 단순히 인건비 절감의 목적이 아닌, 학교 내 정규직 교원의 업무를 경감시키기 위함이었다는 점을 중요하게 고려할 필요가 있음.
 - 학교비정규직에 대한 정부차원의 정책적 관심은 대략 2004년 이후부터 지속되어 왔다. 특히 2011년 이후 정부는 1년 이상 상시·지속 업무 종사자의 무기계약 전환을 추진하고 있으며, 이들 인력에 대해 신규채용 시 무기계약직 채용을 의무화하고 있음. 하지만, 정규직과 비정규직 간 임금 격차의 합리성, 동일노동 동일임금 등 평가의 원칙적 측면에서 볼 때, 정부의 대책은 사실상의 임시방편일 뿐 근본적인 해결책이라고 보기 어려움.
 - 학교비정규직에 대한 정부 정책의 문제점으로는 시·도 차원에서 교육공무직 조례가 통과되어 운용됨에도 불구하고 고용 불안이 반복되고 통일된 고용 규율이 부재하다는 점, 학교비정규직과 교육감, 학교장 간의 3각 고용 형태에 따른 모호한 사용자 지위로 인해 학교비정규직의 고용 불안이 초래된다는 점, 상시적 저임금과 임금 차별 등이 지적됨.
 - 이러한 문제점을 제도적으로 개선하기 위해서는 첫째, 학교비정규직에 대한 고용안정 대책의 수립 및 사용자 지위의 명확화가 필요함.
 - 둘째, 교육재정 체계의 정비를 통해 대안적 임금체계가 마련될 필요가 있다. 교육재정의 추가 확보를 위해 학교회계직 인건비 조달에 대한 중앙정부와 시도교육청의 전향적 태도 변화가 필요하고, 직군 간 임금격차를 더욱 크게 할 수 있는 총액인건비제가 전면 개선되어야 하며, 학교비정규직에 대한 대안적인 종합적 임금수당체계가 마련되어야 함.
 - 셋째, 교육공무직법 제정과 참여적 노사관계의 수립이 요청됨.

 

○ 5장에서는 시간선택제 비정규직에 대해 별도로 분리하여 검토하고 있음. 지금까지 정부는 노동시장정책의 주요한 부분으로 시간제 일자리를 다뤄왔으나, 대체로 목표에 미달되거나 오히려 문제를 악화시키는 결과를 가져왔음.
 - 박근혜 정부의 시간선택제 일자리 정책은 공공부문에서 전일제와 시간선택제 간의 전환을 활성화하고자 하였지만, 노동자에게 자발적인 선택권이 보장되는지, 한번 시간제로 전환되면 직무상 차이로 인해 시간제 업무로 고착화된 일자리에서 벗어나기가 쉽지 않을 것이라는 비판이 제기되었음.
 - 이러한 공공부문 시간선택제 정책에 대해서는 낮은 임금과 근속보상 및 승진체계의 부재, 기간제 고용의 관행화, 전일제로의 전환 제도 미비, 그리고 주먹구구식 시간선택제 공무원 제도가 문제점으로 지적되고 있음.
 - 이를 개선하기 위해 첫째, 전체 시간제 노동의 고용의 질 향상이 우선되어야 하고, 저임금 해소를 위해 최저임금이 인상되어야 하며, 시간제라는 이유로 임금, 승진, 교육훈련, 근속보상 등에서 전일제와 차별 받지 않도록 보다 세심한 기준을 마련해야 하고, 노동자 선택권을 전제로 한 전환형 시간제 활성화 방안이 마련되어야 함.

 

○ 6장에서는 정부의 공공부문 비정규직 정책을 총괄 평가하고 이를 바탕으로 정책 대안을 제시하고 있음. 먼저, 정부의 비정규직 대책의 흐름은 아래와 같이 요약할 수 있음. 정부가 비정규직 활용에 적극적으로 나서서 관련 법·제도를 개편하고 정책을 입안하기 시작한 것은 1998년 IMF 외환위기 이후 김대중 정부 시기부터라고 할 수 있음. 박근혜 정부의 공공부문 비정규직 정책은 다음의 문제점을 갖고 있음.

 - 첫째, 간접고용 비정규직에 대한 대책을 외면하고 있다. 그동안 정부의 공공부문 비정규직 종합대책의 주요 ‘전환 대상’은 직접고용 비정규직(기간제)을 중심으로 설정하고 있어, 파견·용역과 같은 간접고용 비정규직은 거의 포함되지 않았음.
 - 둘째, 상시·지속적 업무의 판단기준 문제로, 무기계약직 전환대상 예외가 너무 많아 비정규직 수가 크게 줄지 않고 있음. 무기계약직 전환 기준의 협소함으로 인해 공공부문 비정규직의 약 1/4에 해당하는 기간제 노동자 18만 5천여 명이 전환 대상에서 제외되어 여전히 남아 있는 것임.
 - 셋째, 무기계약직은 고용안정성 면에서 기간제보다 나은 것은 사실이지만 정규직이 아닌 무기한 차별 직군에 불과함.
 - 넷째, 기간제를 중앙공공기관의 경우 정원의 5%, 지방공기업의 경우 정원의 8% 수준으로 유지한다는 목표관리제는 공공부문 비정규직 활용을 강제하고 있음.

 

○ 결론적으로 공공부문 비정규직 정책 대안으로는 첫째, 모범사용자로서 ‘좋은 일자리’를 창출하는 중앙정부의 보다 구속력 있는 공공부문 비정규직 대책이 마련되어야 함.
 - 둘째, 공공부문 비정규직의 정규직 전환을 위해 상시·지속 업무 비정규직의 정규직 고용원칙을 법제화하고, 무기계약노동자에 대해 공무직제를 법제화하며, 공공부문 무기계약직의 제대로 된 정규직화가 필요함.
 - 셋째, 공공부문 간접고용 비정규직 문제의 전향적 대안 마련이 필요한 바, 공공부문 비정규직 대책에 간접고용 문제가 포함되어야 하고, 용역근로자 근로조건 보호지침의 실효성 확보 및 강제적 이행방안 마련과 같은 간접고용 비정규직 관련 법제도가 개선되어야 함. 또한, 아웃소싱이나 소속 외 노동자(간접고용)를 양산하는 공공기관 경영지침 및 경영평가지표의 전면 수정이 필요함.

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